环境污染事件催生“检察建议”
发布时间：2015年2月22日
来源: 内蒙古通辽大律师 http://www.tlzsdls.com/
为应对频繁发生的环境污染事件，贵阳、无锡、昆明、玉溪等地相继成立了环保法庭。现实生活中，环境污染的受害者往往处于社会底层，缺乏伸张利益的能力，在司法实践中探索环境司法保护，尤其是明确NGO在环境公益诉讼中的原告资格，或将有效地保护生态环境和公众的合法权益。
对于地方政府而言，无论是检察建议，还是最终的环境公益诉讼，只是一种事后解决手段。环境问题的解决最终还需要各级地方政府转变观念，认识到环境保护的重要性，同时也应该看到环保经济的前景，从而转变现有的经济模式。
首份“检察建议”
2009年7月，刚成立半年的昆明市检察院环境资源检察处（下称“环检处”）发出首份检察建议，要求滇池边一家注资规模逾千万美元的外资化工企业，要么在3个月内整改，要么尽快搬迁改造。
检察建议直指的昆明锦洋化学有限公司（下称“锦洋化工”）前身为国有的昆明市电化厂，1997年因亏损停产，1999年引进外资后起死回生。2005年7月，电化厂所有锦洋化工的25%股份被韩国锦洋公司全部收购，锦洋化工成为外商独资公司，注册资本1200多万美元。
检察机关调查指出，新注资的锦洋化工的不少设备仍沿用原厂早已经老化、落后的生产线。记者掌握的调查材料显示，从2004年11月26日至2009年2月20日，锦洋化工受到有据可查的处罚即达9次。
此外，该公司还有4次有毒气体泄漏未经处罚。
2000年6月29日、7月29日发生两起氯气泄漏事件，均由断电引起，6月29日这一次造成厂区附近部分庄稼受损害，赔偿300248元，7月造成伤害的是陈家营村，未有人员重大伤害，赔偿1732237.5元。
2004年8月25日，公司装置发生故障，氨气、氯气泄漏，混合产生氯化铵气体外泄，导致局部环境污染事故，送到医院的村民多至169人。2008年9月20日，锦洋化工内车间发生氯气泄漏，导致3名职工中毒入院治疗。
据了解，锦洋化工所在地的陈家营村村民，多次向有关部门报告，要求解决该厂长期污染对陈家营村造成的毒害。滇池管理局执法人员在对锦洋化工进行检查时，有4人因强酸泄漏出现中毒情况。此外，另有3名执法人员再次因查处该企业工业废水渗漏被毒害住院。
2009年3月6日，昆明市滇池管理局向昆明市政府报告：锦洋化工从成立以来一直向滇池河道排放工业废水，污染了周边环境，给附近居民身体健康造成伤害，建议按职能由相关部门立案调查。
2009年4月，环检处就锦洋化工的环境污染问题召开专家研讨会，形成先发出检察建议的意见。与会专家还建议，超过一定期限未停止侵害行为的，检察院可考虑向法院提起民事公益诉讼。
据悉，检察院的报告和建议得到昆明市委、市政府的重视，相关领导批示同意和支持市检察院的意见和建议，同时，批示也建议由昆明市检察院直接进行环境公益诉讼。
7月22日，环检处将检察建议送达锦洋化工。
“锦洋化工污染事件久未解决，一定程度上凸显的是行政执法和刑事司法的衔接难。”环检处处长李光辉认为，这是一个急需解决的问题，不能总是停留在行政罚款上，应该加大排污企业的违法成本，使守法的企业受到鼓舞。
9月2日，李光辉告诉CBN记者，锦洋化工已经向检察院报告了整改方案，至于是否提起环境公益诉讼，还要看三个月后的整改效果。
司法介入环保
2008年10月，震惊全国的“阳宗海坤污染事件”催生了昆明市将环保行政执法和刑事司法相衔接的新机制，公安机关设立专门的“环保警察”，检察院设立“环保检查处”，法院设立“环保审判庭”。
“为了有力执法，我们设立了专门的环境保护司法机构。”昆明市副市长王道兴介绍说。
此举意味着环境污染事况的处置，将从过去主要隶属于行政管辖的领域，转向行政管理与司法深度介入的双重轨道。
为明确环境司法保护的目标和工作程序，昆明市中院与昆明市检察院、昆明市公安局、昆明市环境保护局共同出台了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》（下称《意见》）。
该《意见》从加大行政执法与刑事司法的衔接配合力度、规范行政执法与刑事司法衔接的操作程序、建立环境保护司法机构、建立环境保护公益诉讼的相关制度、建立环境保护执法联席会议制度和联络员制度等5个方面提出了要求。
将环保行政执法与刑事司法相衔接，建立环境保护系统性机制，这在全国尚属首创。
记者查阅到的这份《意见》规定，环检处负责办理涉嫌环保方面的犯罪案件诉讼，职务犯罪案件侦查、起诉，支持环境保护公益诉讼及环保法制宣传；环境保护审判庭对涉及环境保护刑事、民事、行政案件及执行实行“四合一”的审判执行模式，并积极探讨环境公益诉讼和跨行政区域的环境污染诉讼。
这意味着，追究刑事责任将使排污企业负责人面临着刑罚可能，而环境公益诉讼使企业可能面临的巨额经济赔偿也将远远超过行政部门的罚款。
2009年8月26日，玉溪市中院对“阳宗海坤污染事件”作出终审裁定：驳回上诉，维持原判。也就是说，云南澄江锦业工贸有限责任公司因犯重大环境污染事故罪，被处罚金1600万元；三名管理人员分别被判处4至3年不等的有期徒刑，并处罚金若干。
事实上，设立环保审判法庭，是国际上许多国家的通行做法。瑞典在1969年出台第一部环境法之后，随即成立了环境法庭，以便快速有效地处罚环境违法行为；美国在环境的司法保护方面更是不遗余力，上世纪80年代，美国国会通过法律，授予环保局以全面、永久的法律调查执行权。
在我国，环境司法保护蹒跚起步。近年来，为了有效应对频繁发生的环境污染事件，我国的贵阳、无锡、昆明、玉溪等地相继成立了专门的环保法庭，对环境司法保护进行探索。
“建立专门环保法庭，可以更好地保证环境案件判决的公正性。环保法庭集中受理特定地区的环境案件，有利于尽可能地实现同一类型、相近事实的环境案件的统一裁判，也可以尽量避免地方保护主义的干扰。”中国政法大学环境法教授、污染受害者帮助中心主任王灿发告诉CBN记者。
然而，因为没有成熟经验可供借鉴，实践中现行法律缺乏对一些关键问题的明确规定，制约了环保审判工作的开展，无论是昆明还是无锡的环保审判庭都曾遇到“门庭冷落”的现象。
导致“门庭冷落”的一个主要原因是诉讼主体的缺位。
根据我国法律的规定，只有自身合法权益受到侵犯的人才能提起民事或行政诉讼，这就在法律上给环境公益诉讼带来了重重困难。由于存在着起诉主体缺位的尴尬，致使环境损害行为不能及时有效地得到预防和纠正。
云南省高院副院长李思明表示：“目前我国在环境污染诉讼中，只能由直接利益相关者提起诉讼，这大大限制了环境污染事件进入诉讼程序。而充分利用各种民间环保组织、研究机构的专业及资源扩宽公益诉讼的参与面，不但能给予这些受害者更多的援助，也能更好地监督污染者。”
2009年6月，因为阳宗海环境污染案件的审理，云南省高院召开了全省法院环境保护审判庭建设及环境保护案件审理工作座谈会，对环境公益诉讼主体和受案范围作出了明确的界定：环保公益诉讼为特定国家机关或者组织为维护环境公共利益向法院提起的民事、行政诉讼。
记者在采访中了解到，司法实践中，这些先行试水的“环保审判庭”均以《会议纪要》或内部规定的形式向NGO组织打开了环境公益诉讼的一道大门。也就是说，只要在我国境内经过依法登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体可以作为原告向法院提起环境公益诉讼。
NGO公益诉讼破冰
司法实践中，各地法院的探索时有出现。
2008年11月，为保护一条名为石榴岗河的河流，广州海珠区人民检察院提起了广东首例环保公益诉讼。此后，各省的“环保公益诉讼第一案”屡见报端。
值得注意的是，这些案例都是以检察院和行政部门为原告，试图发起环境公益诉讼的社团组织和普通公众，依然在法院大门外徘徊。
这一切，直到2009年7月才获得改变。
2009年9月1日，贵州省清镇市环保法庭对我国第一例环境公益行政诉讼——中华环保联合会诉清镇市国土局行政不作为案进行公开审理。
这起诉讼来自群众的举报。
“今年5月，中华环保联合会接到有关群众举报，称清镇市有一未完成全部建设的冷饮厅加工项目，对该市百花湖风景名胜区的生态环境构成潜在威胁。”中华环保联合会环境法律服务中心督查诉讼部部长马勇告诉CBN记者。
中华环保联合会赴实地进行多次调查后发现，清镇市国土局在1994年将位于百花湖乡三堡村屯坡脚的面积为800平方米的土地转让给李万先，出让期限为50年，规划为建设冷饮加工厂及宿舍、办公室。
然而，李万先的工程并未如约完工。按照合同约定，清镇市国土局应无偿收回该宗地的土地使用权以及地块上全部建筑物或其他附属物，但该局一直未履行职责。
7月27日，中华环保联合会向法院提起环境公益行政诉讼，要求清镇市国土局履行职责，收回上述土地使用权，以保护百花湖的环境不受侵害。
9月1日的庭审中，清镇市国土局的答辩状称，在原告起诉后，该局于2009年8月28日作出的《关于无偿收回清镇市百花湖冷饮厅国有土地使用权的决定》，对中华环保联合会关心、关注清镇市的环境保护工作表示感谢。
“原被告双方对此无异议，我们认为诉讼的目的已达到，故当庭向法院申请撤诉。”马勇说。
其实，今年7月6日，江苏无锡市中级人民法院下达受理案件通知书，正式对中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案立案审理，这是中华环保联合会提起的我国首例社团组织环境公益民事诉讼。
马勇告诉记者，无锡这起案件委托当地律师在操作，具体开庭时间还没有定，可能不会在近期内开庭。
据介绍，当地居民反映遭受该公司经营过程中产生的铁矿粉粉尘污染和噪音困扰。中华环保联合会的签约律师吴晓宇和环保技术人员在取证过程中发现了新的问题，如该公司每天凌晨5时左右，冲洗场地上的铁矿粉，冲洗废水未经任何处理，直接排放下水道，经黄田港（锡北运河）流到长江。
“无锡、江阴饮用水取水口均在其下游。”吴晓宇律师说，该公司的环境污染问题已不仅仅是影响周边居民了。
为此，中华环保联合会提出了三项诉讼请求，要求被告立即停止侵害，排除对港口周围居民的妨碍；立即对铁矿粉冲洗水进行处理，消除对饮用水水源地和取水口产生的危险（威胁）；立即将黄田港（锡北运河）和港口附近的下水道恢复原状，铁矿粉泥作无害化处理；并承担本案诉讼费用（含鉴定费、律师费）。
“环保法庭安排了一次原被告的会面，双方进行证据指认，那次会面的内容是对方口头提出要搬迁，但至今没有给出书面的东西，目前在等待开庭的时间。”吴晓宇律师告诉CBN记者。
马勇告诉记者，法律中心有一个面向全国的投诉电话，他们每天都要接到各地很多污染投诉，还有环保部信访局等部门转来的举报。在接到两地群众的投诉以后，由于被投诉企业地处当地环保法庭的管辖范围，法律中心开始对这两个投诉进行了调查和研究，最终决定要做环境公益诉讼的实验。
“这仅仅是一个开始，今后的道路还很漫长。”
